La falla estratégica

Hay una distinción que ordena buena parte de la discusión sobre desarrollo productivo y que, sin embargo, casi nunca se hace explícita. Llamamos política industrial al conjunto de medidas que un Estado dirige deliberadamente al aparato productivo: aranceles, regímenes promocionales, crédito subsidiado, compras públicas, incentivos fiscales. Llamamos estrategia a otra cosa: al modo en que esas medidas se coordinan entre sí y con las decisiones que se toman fuera del perímetro industrial - tipo de cambio, política científica, infraestructura, educación técnica - de manera de empujar la estructura productiva en una dirección elegida. Son planos independientes. Un país puede tener instrumentos bien diseñados y ninguna dirección; puede también tener una dirección clara y fallar en la ejecución. Sostenemos acá que Argentina construyó, durante casi medio siglo, un aparato de política industrial denso y costoso, y que el problema central de esa experiencia se ubica en el segundo plano: la ausencia de un criterio de selección que ordenara jerárquicamente los instrumentos hacia una trayectoria de especialización. La consecuencia no se agotó en 1976 ni en 1991. Si el argumento es correcto, debería seguir siendo observable hoy en la composición y el comportamiento del mercado de capitales local, y esa es la hipótesis cuantitativa con la que cerramos.

Dos fundamentos distintos para intervenir

Conviene despejar primero un malentendido persistente. La teoría neoclásica sí ofrece fundamento para la intervención: lo hace bajo la forma de fallas de mercado - competencia imperfecta, bienes públicos, externalidades - y admite, desde fines de los ochenta, una literatura simétrica de fallas de gobierno, que advierte que la intervención puede no resolver el problema o empeorarlo, sea porque el funcionario persigue objetivos propios, sea porque no dispone de la información necesaria. El desacuerdo de fondo, entonces, no es intervenir o no intervenir. Es otro: para el enfoque de cambio estructural, de raíz estructuralista y neoschumpeteriana, la razón para intervenir no es que el mercado se desvíe de un óptimo sino que su funcionamiento normal consolida la posición que un país ocupa en la división internacional del trabajo. Que una economía se inserte proveyendo bienes primarios no es una falla; es el resultado esperable de su dotación y su historia. La pregunta es si esa posición es la deseada.

Prebisch formuló el problema con una precisión que a veces se pierde en las versiones divulgadas. La dificultad no reside en producir bienes primarios en lugar de bienes industriales, sino en especializarse en actividades donde el aumento de la eficiencia no viene acompañado de un aumento del ingreso. Un país puede incorporar lo más avanzado de la tecnología disponible, elevar su productividad y empobrecerse, si produce bienes replicables en cualquier latitud, con tendencia a la sobreproducción y estructura de mercado competitiva. Cambio estructural significa, en esa clave, moverse hacia actividades en las que el progreso técnico sea apropiable como renta. Definido así, el concepto se despega del sector manufacturero como categoría contable: la política industrial contemporánea debería preguntarse qué actividades - industriales o no - permiten capturar renta de innovación, y no dar por descontado que la respuesta sea la industria manufacturera.

La historia acompaña más a este segundo enfoque que al primero. Chang (2013) documenta la brecha entre el discurso y la práctica de los países hoy desarrollados: el libre comercio británico del siglo XIX fue consecuencia, no causa, de cuatro siglos de promoción industrial deliberada. La patada a la escalera nombra exactamente ese movimiento - usar el instrumento y luego predicar contra él. La observación es empírica y no exige comprometerse con ninguna teoría del valor: los países que dieron saltos de desarrollo en pocas décadas usaron promoción industrial selectiva.

Selectividad, secuencialidad, reciprocidad

Lo que distingue a las experiencias exitosas de las que no lo fueron no es la presencia o ausencia de proteccionismo, ni de inversión extranjera, ni de sustitución de importaciones. Los tres elementos estuvieron presentes tanto en el este asiático como en América Latina. Fajnzylber (1983, cap. 2) muestra que Corea del Sur y Taiwán aplicaron sustitución de importaciones de manera intensiva, con prohibiciones, cuotas y aranceles calibrados según la necesidad de divisas de cada etapa. La diferencia está en tres atributos del diseño. Fue selectiva, en tanto priorizó sectores identificados. Fue secuencial, porque los sectores priorizados cambiaban con los planes quinquenales y la apertura se administraba de manera gradual. Y fue recíproca: Hikino y Amsden (1995) muestran que el subsidio estaba atado a normas de desempeño verificables, típicamente metas de exportación, con penalidad efectiva por incumplimiento. El Estado no distribuyó recursos; los intercambió por resultados medibles.

Amsden e Hikino aportan además el marco conceptual que a mi juicio mejor ordena el problema. Los países de industrialización tardía no compitieron con tecnología propia sino como aprendices: tomaron prestada y mejoraron tecnología ya creada, apuntando deliberadamente a industrias de tecnología intermedia, donde existe oferta internacional de tecnología y demanda global creciente. Ese paradigma del aprendizaje contiene una paradoja que rara vez se subraya: cuanto más rápido converge una economía hacia la frontera, más pronto se agotan las oportunidades de crecer tomando prestado. El salto al paradigma de la innovación - generar capacidades propias - no está garantizado por el éxito previo del aprendizaje, y de hecho es donde varias trayectorias asiáticas encontraron su techo.

Bell (1984) agrega la advertencia que impide leer todo esto como receta. La maduración de una industria naciente no se alcanza pasivamente: exige esfuerzo tecnológico explícito, y ese esfuerzo no garantiza la capacidad. Peor aún, la industria naciente debe converger contra un blanco móvil, porque la productividad de las firmas maduras del exterior también crece; alcanzar los costos internacionales en un momento dado no basta si las pendientes se igualan después, porque entonces los costos de iniciación nunca se recuperan. Bell señala además que la evidencia disponible sobre industrias nacientes en países en desarrollo es escasa y de calidad desigual. Esto es un vacío de evidencia real y conviene declararlo: buena parte del debate sobre protección se sostiene en estudios de caso, no en un cuerpo estadístico comparable.

Argentina: instrumentos sin jerarquía

El caso argentino no es de ausencia de política. Katz y Kosacoff (1989) describen una secuencia densa de instrumentos desde 1930: control de cambios, permisos previos, aranceles, el Banco de Crédito Industrial, el IAPI, el régimen de industrias de interés nacional, la ley de inversión extranjera de 1958, el BANADE en 1970, los regímenes promocionales provinciales. El giro decisivo se produce a fines de los cincuenta, cuando la profundización hacia sectores complejos se resuelve por la vía de la inversión extranjera directa en un mercado protegido, sin condicionalidad de exportación ni de transferencia tecnológica. Fajnzylber llama a eso proteccionismo frívolo, por oposición al proteccionismo para el aprendizaje: reproducción a escala menor y con equipamiento distinto de la estructura productiva del país de origen, sin innovación local, en un mercado cautivo. Y su diagnóstico es preciso al asignar responsabilidad: el problema no fue la conducta de las multinacionales, que maximizaron beneficios como cabía esperar, sino la omisión normativa de los agentes internos que debían inducir conductas.

Azpiazu (1989) lleva el análisis al nivel del diseño de los instrumentos y ahí el resultado es más incómodo todavía. Los regímenes promocionales nacional y provinciales coexistían con autoridades de aplicación distintas y beneficios superpuestos, lo que generaba incentivos directos a la elusión. El diferimiento impositivo sin indexación, en contexto inflacionario, licuaba la carga fiscal del inversor y desplazaba el financiamiento hacia el Estado. La exención de derechos de importación de bienes de capital, sin compensación al productor local, castigaba precisamente al sector que Fajnzylber identificaba como estratégico por su efecto multiplicador y por el tipo de conocimiento que moviliza. La desgravación del IVA ventas subsidiaba la colocación interna y operaba, en los hechos, como sesgo anti exportador. El propio Azpiazu califica el conjunto como yuxtaposición de beneficios diversos que promueve de manera indiscriminada toda formación de capital: buena parte de los proyectos fueron relocalizaciones de plantas preexistentes, no ampliación de capacidad.

El diagnóstico se repite, con otro vocabulario, en la etapa posterior a 2001. Lavarello describe la acumulación de programas superpuestos como capas geológicas: iniciativas que se agregan sin desmontar las anteriores y sin una instancia jerárquica que las ordene. Los recursos fiscales y financieros dirigidos a la industria pasaron de 0,9% del PIB en promedio entre 2004 y 2006 a 1,4% entre 2010 y 2013, y convivieron cuatro planes estratégicos ministeriales - industrial, de innovación, agroindustrial, de planificación federal - cada uno coherente hacia adentro y ninguno articulado con los demás. Hubo política. Faltó la instancia que decidiera qué viene primero.

La fricción que el argumento no resuelve

Dos datos incomodan a esta lectura y conviene ponerlos sobre la mesa. El primero: en 1955 Argentina tenía un valor neto de manufacturas per cápita de 145 dólares contra 8 de Corea del Sur, y un cociente entre producto neto industrial y agropecuario de 1,32 contra 0,20 (Hikino y Amsden, 1995, cuadro 4). El punto de partida industrial argentino era abrumadoramente superior. En 1913 el PBI per cápita argentino era el más alto de quince países de industrialización tardía, con 1.770 dólares internacionales de 1980; en 1987 había caído al quinto lugar con 3.302, mientras Taiwán pasaba de 453 a 4.744 y Corea de 610 a 4.143. Lo que hay que explicar no es una industrialización que no ocurrió, sino una que ocurrió temprano y no se sostuvo. El segundo dato: la fase 1964-1974 creció sin interrupción a tasas de hasta 8% anual, con aumento de exportaciones de manufacturas de origen y tecnología nacional, bajo la misma arquitectura institucional que estamos criticando. Una tesis que atribuye todo a la falta de coordinación estratégica no explica cómodamente esa década. Es probable que la explicación sea, en parte, macroeconómica y en parte política: el ciclo se corta por conflicto distributivo e interrupción institucional antes que por agotamiento del modelo de acumulación.

La hipótesis: leer el cambio estructural en precios de activos

Acá pasamos de la revisión de literatura a una conjetura propia, que no está testeada en este texto. Si la ausencia de cambio estructural fuera un hecho estructural y no un relato, debería tener una firma observable en el mercado de capitales, porque la composición de la canasta exportadora determina la composición del flujo de divisas y, por esa vía, la sensibilidad de los activos locales al ciclo de precios de commodities.

La hipótesis central es que la carga factorial de los retornos del equity argentino sobre un factor de términos de intercambio se mantiene estable o crece a lo largo de las últimas tres décadas, mientras que en pares regionales con canastas más diversificadas esa carga declina. La especificación natural es una regresión de retornos mensuales del índice local medido en dólares - con la salvedad no menor del tipo de cambio implícito durante los períodos de control cambiario - contra cuatro factores: precio de la soja en Chicago, índice dólar, spread soberano y un factor global de mercados emergentes. Estimando betas móviles a 36 meses sobre 1996-2025 y comparando el perfil argentino contra Brasil, México y Chile, el argumento estructural predice ausencia de tendencia declinante en el beta de commodities argentino. Un complemento útil es cruzar esas betas con el índice de complejidad económica de cada país: si el mecanismo es el que postulamos, la pendiente entre complejidad y sensibilidad al ciclo de commodities debería ser negativa y significativa en el panel.

Los problemas de identificación son serios y no los minimizo. La muestra es corta para inferencia sobre procesos de treinta años. El panel argentino es pequeño, ilíquido y sesgado por supervivencia, y su composición sectorial cambió por eventos regulatorios ajenos a la estructura productiva. El índice de complejidad es anual, se construye con datos de comercio que arrastran su propio error de medición, y es endógeno respecto de todo lo demás. Un beta estable es consistente con la hipótesis pero también con explicaciones alternativas, empezando por la más obvia: que el riesgo soberano domine a tal punto la varianza que ningún factor real se distinga. La contribución del ejercicio no sería probar la tesis estructuralista sino ponerle un precio observable, y convertir en falsable una afirmación que hoy circula sobre todo como narrativa.

Queda explícitamente fuera del alcance de esta nota la evaluación de la política industrial argentina posterior a 2015, para la que no trabajé con fuentes primarias, y la discusión sobre el diseño institucional concreto de una agencia de coordinación, que es un problema de economía política y no de teoría del desarrollo.

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Referencias

Azpiazu, D. (1989). La promoción a la inversión industrial en la Argentina. Efectos sobre la estructura industrial 1974-1987. CEPAL.

Bell, M. (1984). Assessing the performance of infant industries. Journal of Development Economics. [REFERENCIA INCOMPLETA: volumen y páginas]

Chang, H-J. (2013). Patada a la escalera: la verdadera historia del libre comercio. [REFERENCIA INCOMPLETA: edición consultada]

Fajnzylber, F. (1983). La industrialización trunca de América Latina. Nueva Imagen. Caps. 1, 2 y 3.

Hikino, T. y Amsden, A. H. (1995). La industrialización tardía en perspectiva histórica. Desarrollo Económico, 35(137), 3-34.

Katz, J. y Kosacoff, B. (1989). El proceso de industrialización en la Argentina: evolución, retroceso y prospectiva. CEAL. Caps. 3 y 4.

Kosacoff, B. y Ramos, A. (1997). Consideraciones económicas sobre la política industrial. CEPAL.

Lavarello, P. Políticas industriales en Argentina, 2003-2015. [REFERENCIA INCOMPLETA: título exacto, año y editorial]

Seurot, F. (1986). La planificación en las economías socialistas. Caps. 2 y 3. [REFERENCIA INCOMPLETA]